#19 – Rozdělení kompetencí EU – čas na revizi?

Na základě Smlouvy o EU rozhoduje o uvalení sankcí Rada EU, a to vždy jednomyslně. Jakýkoliv člen tedy může zablokovat jakýkoliv sankční balíček proti Rusku. To se dokonce již stalo – při jednání o embargu na ruskou ropu Maďarsko tento plán blokovalo a vynutilo si výjimky.

Nejprve uveďme kontext výroku. Německý europoslanec Boeselager poukazuje na podle něj nedostatečné rozhodovací kompetence Evropské unie. Jako příklad uvádí Maďarsko pod vedením premiéra Orbána, které prý v souladu s unijními pravidly zablokovalo přijetí sankcí proti Rusku. V našem odůvodnění se proto zaměříme na to, zda je jeden členský stát opravdu schopný vetovat takové rozhodnutí a zda tuto možnost Maďarsko využilo.

Přijímání sankcí v rámci Evropské unie spadá do oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Návrh předkládá vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, což je v současnosti Josep Borrell. Rozhodnutí o sankcích musí následně podle Smlouvy o Evropské unii přijmout Rada Evropské unie, a to jednomyslně (.pdf, str. 33).

Rada Evropské unie, která má přijetí sankcí na starosti, je jedním z hlavních orgánů EU. Každý členský stát má v Radě EU jednoho zástupce – většinou se jedná o ministra, jenž má ve své zemi na starosti oblast, kterou Rada zrovna projednává.

Vzhledem k tomu, že je k uvalení sankcí nutný souhlas všech členů Unie, mohlo Maďarsko zablokovat jejich přijetí. V následujících odstavcích popíšeme, jak přijímání sankcí proti Rusku probíhalo a jak se k nim stavělo zmiňované Maďarsko.

V důsledku ruské anexe Krymu přijala Evropská unie první sankce proti Moskvě již v roce 2014. Poté, co 21. února letošního roku uznalo Rusko nezávislost povstalecké Doněcké a Luhanské republiky a o 3 dny později vojensky zaútočilo na Ukrajinu, uvalila Evropská unie na Kreml postupně další sankce.

Již 22. února jednaly země Evropské unie o sankcích proti více než třem stovkám ruských představitelů. Jediný zdrženlivý postoj zastávalo Maďarsko, nedalo totiž najevo, zda balíček sankcí podpoří. Druhý den nicméně Maďarsko na sankce kývlo.

Když se projednávaly sankce, které by odřízly některé ruské banky od platebního systému SWIFT, objevily se čtyři země, které zpočátku s tímto krokem nesouhlasily – Maďarsko, Itálie, Kypr a Německo. Nakonec to byl Berlín, který jako poslední svůj postoj obrátil. Rada EU tak 2. března mohla odsouhlasit, že se část ruských bank od systému SWIFT odřízne.

Začátkem května navrhla Evropská komise další (v pořadí již šestý) sankční balíček proti Rusku, který měl zahrnovat i embargo na dovoz ruské ropy. Maďarsko, a nějakou dobu i Slovensko, ho ale blokovalo. Evropská unie nicméně částečně ustoupila a udělila na ropné embargo výjimky, které se kromě Maďarska týkají i Česka a Slovenska. Tyto nové sankce následně členské státy přijaly začátkem června.

Pro úplnost ještě dodejme, že Rusko není jediná země, proti které Evropská unie vede sankce. Unijní sankce se týkají i Běloruska, Íránu a Severní Koreje.

Na financování nástroje Next Generation EU si Evropská komise dle plánu půjčí až 750 miliard eur. Některé předchozí unijní programy fungující také na principu úvěrů operovaly s mnohem menšími částkami. Navíc byl způsob, jakým Komise tyto programy financovala, odlišný.

Damian Boeselager mluví o úvěru na tzv. evropský fond obnovy, tedy nástroj Next Generation EU, který v červenci roku 2020 odsouhlasily všechny státy Evropské unie. Jeho cílem je zmírnit dopady pandemie koronaviru a velký důraz se v něm přitom klade na zelenou politiku. Ústředním prvkem Next Generation EU je Nástroj pro oživení a odolnost, ze kterého mohou unijní státy čerpat peníze poté, co připraví svůj národní plán obnovy.

Země Evropské unie mají v rámci nástroje Next Generation EU k dispozici dohromady 750 miliard eur (v cenách roku 2018), z toho 672,5 miliard eur v rámci Nástroje pro oživení a odolnost. Při schvalování fondu obnovy lídři EU rozhodli, že si na jeho financování Evropská komise jménem EU vypůjčí prostředky na kapitálových trzích. Konkrétně si Komise půjčuje peníze prostřednictvím vydávání dluhopisů a krátkodobých pokladničních poukázek (tzv. EU-Bills). K vůbec první emisi evropských dluhopisů došlo v červnu 2021.

Vzhledem k tomu, že má Evropská unie vysoké úvěrové hodnocení (tzv. rating), může si půjčovat peníze za výhodných podmínek. Tyto půjčky jsou kryty unijním rozpočtem, který se financuje z vlastních zdrojů EU a příspěvků členských států.

Dřívější úvěry Evropské komise

Evropská komise si již v minulosti půjčovala peníze, oproti balíčku Next Generation EU ale byly tyto půjčky jiného charakteru. Webové stránky Komise uvádí, že kromě zmiňovaného nástroje Next Generation EU existují ještě finanční asistenční programy, kam konkrétně spadá program Platební bilance (BoP), Evropský mechanismus finanční stabilizace (EFSM), Evropský nástroj pro dočasnou podporu na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci (SURE) a Makrofinanční pomoc (MFA).

Program MFA vyplatil za 30 let své existence celkem 16 miliard eur, EFSM vznikl v roce 2010 a může vyplatit (.pdf, str. 4) maximálně 60 miliard eur a v případě nástroje BoP z roku 2002 je maximální možná částka stanovená (.pdf, str. 6) na 50 miliard eur. Nejnovější program SURE, který má podporovat zaměstnanost, vyplatil k březnu 2022 necelých 92 miliard eur, mimo jiné i Česku. Maximální celková suma pro tento program je pak stanovená na 100 miliard eur.

Všechny tyto čtyři programy jsou tedy z hlediska objemu financí o dost menší, než 750miliardový balík fondu obnovy. V porovnání s ním je ale jiný i použitý způsob financování, který se nazývá back-to-back systém. V praxi to znamená, že si Evropská komise půjčuje peníze prostřednictvím vydávání svých dluhopisů, které jsou ale z hlediska doby vydání, výše a doby splatnosti zcela uzpůsobené podle potřeb konečných příjemců, tedy jednotlivých států. Unie přitom předává úvěry členským státům za stejných podmínek, za které je získala. Dodejme, že Evropská unie (respektive její předchůdce) vydává (.pdf, str. 2) dluhopisy již od 70. let minulého století.

Nový způsob financování

Evropská komise ve svém sdělení (.pdf, str. 1, 2) směřovaném k Evropskému parlamentu a Radě EU v roce 2021 uvedla, že financování nástroje Next Generation EU si vyžaduje jiný přístup než ve formě back-to-back. Mezi důvody Komise mimo jiné uvádí, že částka na tento balíček bude mnohem vyšší. V rámci Next Generation EU se navíc jednotlivým členským zemím poskytne necelá polovina celkové sumy ve formě úvěrů, zbytek formou grantů. Transakční náklady v případě vydávání dluhopisů back-to-back by tak byly podle Komise značně vysoké.

Evropská Komise proto sáhla po nové formě půjčování peněz, kterou označuje jako „strategii diverzifikovaného financování“ (.pdf, str. 3) kombinující více nástrojů a technik při vydávání dluhopisů. Tato strategie podle Komise vychází z postupů velkých emitentů z členských států. (Upřesněme, že emitent je ten, kdo vydává cenné papíry, tedy například dluhopisy. Může jím být například ministerstvo financí.) 

Evropská komise také uvedla, že za posledních 40 let spustila několik úvěrových programů na podporu členských států EU i třetích zemí, všechny však byly financovány právě prostřednictvím zmiňovaného systému back-to-back. Jak tedy vyplývá z předchozích informací, nástroj Next Generation EU, který slouží k zotavení unijní ekonomiky po pandemii covidu-19, je v rámci EU z hlediska způsobu svého financování unikátní. Za bezprecedentní pak celý úvěr na evropský fond obnovy označuje např. web DotaceEU.cz, který spadá pod Ministerstvo pro místní rozvoj.

Evropský stabilizační mechanismus

Pro úplnost ještě dodejme, že existuje také Evropský stabilizační mechanismus (ESM), kam spadají všechny země eurozóny, tedy ty země, které platí eurem. V současnosti se jedná o 19 států (.pdf, str. 25) Evropské unie. Ačkoliv je ESM spojený s evropskými institucemi, jedná (.pdf, str. 25) se o samostatnou mezinárodní organizaci stojící mimo unijní rámec, která byla zřízena mezinárodní smlouvou.

Evropský stabilizační mechanismus, nazývaný také stálý záchranný fond eurozóny, si může půjčovat na trzích peníze, které poté dále půjčuje svým členským zemím, a to za výhodnějších podmínek, než za jaké by si daný stát takové peníze sám půjčil. Celkem může disponovat až 500 miliardami eur, k začátku prosince 2019 přitom využil (.pdf, str. 25) zatím necelých 90 miliard eur. Předchůdce ESM zvaný Evropský nástroj finanční stability (EFSF) poskytl (.pdf, str. 25) finanční pomoc v celkové výši více než 170 miliard eur a jeho maximální pomoc mohla čítat až 440 miliard eur.

Srovnávat ESM a EFSF s evropským fondem obnovy, o kterém mluví europoslanec Boeselager, nicméně není úplně na místě. Obě formy finanční pomoci totiž fungují pouze v rámci eurozóny a nespravuje je Evropská komise, jako je tomu v případě Next Generation EU či zmiňovaných BoP, EFSM, SURE a MFA.

Závěrem si shrňme naše hodnocení. Balík peněz, který si může Evropská komise vypůjčit na program Next Generation EU, je oproti dosavadním půjčkám Komise několikanásobně větší. Celková suma peněz 750 miliard eur výrazně převyšuje hodnoty jiných programů zminulosti. Oproti doposud používanému back-to-back systému Evropská komise v případě programu Next Generation EU používá jinou strategii financování kombinující více technik. Výrok proto hodnotíme jako pravdivý.

Evropská komise si jménem EU vypůjčí až 750 miliard eur (v cenách z roku 2018), a to na financování projektu Next Generation EU. Jeho největší část, celkem 672,5 miliard eur, tvoří Nástroj pro oživení a odolnost, zaměřený na obnovu ekonomik po krizi způsobené pandemií.

Damian Boeselager hovoří o evropském fondu obnovy, označovaném také jako nástroj Next Generation EU, který odsouhlasily v červenci roku 2020 všechny státy Unie. Země EU mají v rámci nástroje Next Generation EU k dispozici dohromady 750 miliard eur (v cenách roku 2018). 

Ústředním prvkem Next Generation EU je Nástroj pro oživení a odolnost (Recovery and Resilience Facility – RRF), na který je vyčleněno celkem 672,5 miliard eur. Přesněji mohou státy Unie získat 312,5 miliard eur ve formě grantů a 360 miliard eur ve formě úvěrů (vše v cenách roku 2018). Aby mohly členské státy začít čerpat prostředky z fondu obnovy, musely vždy nejdříve předložit Evropské komisi ke schválení svůj tzv. národní plán obnovy, tedy plán reforem a investic, které mají být provedeny do konce roku 2026.

Program Next Generation EU vznikl jako reakce na krizi způsobenou pandemií covidu-19 a jeho hlavním cílem je zmírnění jejích hospodářských a sociálních dopadů. Nástroj pro oživení a odolnost má pak také přispět ke zvýšení udržitelnosti a odolnosti evropské ekonomiky a připravit členské státy Unie na ekologickou a digitální transformaci.

Uveďme, že unijní lídři se při schvalování celého programu Next Generation EU rovněž dohodli na tom, že si částku 750 miliard eur na jeho financování EU vypůjčí na kapitálových trzích. Jedná se o vůbec první případ, kdy si Evropská komise jménem EU půjčuje pro takovéto účely peníze.

Z uvedených 750 miliard eur je tedy skutečně vyčleněno 672,5 miliardy eur na Nástroj pro oživení a odolnosti, tj. na podpůrný balíček, jehož cílem je také zmírnit ekonomické dopady pandemie covidu-19. Z těchto důvodů hodnotíme výrok jako pravdivý.

Damian Boeselager podal v Evropském parlamentu pozměňovací návrh, kde prosazoval nový unijní Fond jednoty EU. Ten by se zaměřoval na investice do energetické účinnosti a bezpečnosti a na podporu ekonomik nejvíce zasažených důsledky ruské invaze na Ukrajinu.

Pro kontext uveďme, že Nástroj pro oživení a odolnost EU, který europoslanec Boeselager zmiňuje, je hlavní součástí tzv. fondu obnovy neboli programu Next Generation EU, který v roce 2020 odsouhlasily všechny členské státy Evropské unie. Samotný Nástroj pro oživení a odolnost (Recovery and Resilience Facility – RRF) je v platnosti od února 2021. Jeho cílem je poskytnout členským státům finance na zmírnění hospodářských a sociálních dopadů pandemie koronaviru, zvýšit odolnost a udržitelnost evropské ekonomiky a pomoci jednotlivým státům lépe se připravit na výzvy týkající se zelené a digitální transformace. EU na RRF vyčlenila celkem 672,5 miliardy eur (v cenách roku 2018). Členské země mohou získat 312,5 miliardy eur ve formě grantů a 360 miliard eur ve formě úvěrů.

V našem hodnocení se proto zaměříme na to, zda Damian Boeselager skutečně na půdě Evropské unie přišel s obdobným plánem, který by poskytl unijním zemím finanční podporu, a to v souvislosti s důsledky ruského vpádu na Ukrajinu.

Z dřívějších vyjádření europoslance Boeselagera je zřejmé, že má konkrétně na mysli fond, který sám nazývá jako EU Unity Fund neboli Fond jednoty EU. Ten má podle jeho slov být vytvořen podle vzoru Nástroje pro oživení a odolnost. Soustředit se má především na investice do energetické efektivity a nezávislosti a na podporu ekonomik a obyvatelstev, které budou zasaženy v případě zákazu dovozu energetických surovin z Ruska.

Co se týče přímo návrhů Damiana Boeselagera na půdě EU, důležité je zmínit, že Evropský parlament ani samotní europoslanci nemohou předkládat návrhy nových právních norem – zákonodárnou iniciativou totiž disponuje pouze Evropská komise. Přijímání nových právních norem funguje tak, že Evropská komise navrhne právní předpis, poté návrh zamíří do příslušného výboru v Evropském parlamentu a následně k hlasování na plenárním zasedání. Damian Boeselager tudíž jako europoslanec nemůže sám navrhnout vznik nového fondu. Europoslanci ale mohou k projednávaným legislativním návrhům podávat pozměňovací návrhy, kterými může v důsledku dojít k úpravě daného návrhu Komise.

Zmínku o investičním programu, o němž mluví europoslanec Boeselager, lze nalézt v dokumentu o pozměňovacích návrzích k Návrhu zprávy o provádění Nástroje pro oživení a odolnost z 21. března, který projednávaly unijní Rozpočtový výbor a Hospodářský a měnový výbor (.pdf, str. 206–207). Upřesněme, že se nejedná o návrh běžné unijní normy, ale jen o návrh zprávy, jejímž prostřednictvím Evropský parlament následně vyzývá Evropskou komisi, aby se danou situací zabývala a předložila příslušnou legislativu.

Damian Boeselager spolu s dalšími dvěma europoslanci konkrétně podali k uvedené zprávě pozměňovací návrh, v němž se mimo jiné uvádí (.pdf, str. 206–207), že „ochrana fiskálního prostoru vážně postižených členských států vyžaduje nový Fond jednoty EU, který by byl financován z grantů a půjček na úrovni EU“. Dále zde Boeselager a jeho kolegové navrhovali, „aby se přidělování prostředků řídilo úměrně dopadům války, sankcí a přerušení dodávek energie na hospodářství členských států s cílem investovat do energetické účinnosti a nezávislosti a ochránit obyvatele a podniky před vážnými sociálně-ekonomickými dopady“.

Daný pozměňovací návrh se následně projednával během květnového hlasování zmiňovaných dvou výborů, ve kterých je Damian Boeselager náhradníkem. Návrh na zasedání neuspěl, respektive se o něm ani nakonec nehlasovalo (.pdf), protože došlo k přijetí (.pdf, str. 8) jiného pozměňovacího návrhu. Ten místo vytvoření nového fondu vyzýval přímo ke změně Nástroje pro oživení a odolnost, a kvůli jeho odsouhlasení poté již k přijetí Boeselagerova návrhu dojít nemohlo (.pdf, str. 6–7).

Na závěr tedy shrňme, že Damian Boeselager jako europoslanec nemůže podat návrh na vznik nového fondu přímo, ale jen prostřednictvím pozměňovacích návrhů k legislativě předložené Evropskou komisí. Z jeho politických aktivit je nicméně zřejmé, že se o daný investiční program zasazoval, a to také v rámci pozměňovacího návrhu ke zprávě o provádění RRF z března 2022. Jeho výrok proto hodnotíme jako pravdivý. 

Jediným orgánem, který v rámci Evropské unie předkládá návrhy právních předpisů, je opravdu Evropská komise.

Právo navrhovat právní předpisy a politiky má jako jediný orgán EU opravdu Evropská komise. Komise je může buď navrhnout z vlastní iniciativy, nebo na výzvu Evropského parlamentu, Rady Evropské unie, Evropské rady nebo i samotných občanů EU. 

Většina právních předpisů Evropské unie se přijímá na základě tzv. řádného legislativního postupu. Komise předkládá návrhy právních předpisů a Rada EU s Evropským parlamentem poté znění návrhu projednávají a upravují. Návrh prochází několika čteními, jejich počet je přitom závislý právě na shodě Rady EU a Parlamentu.

Na závěr dodejme, že Evropská komise je složená z 27 komisařů (každá členská země má jednoho svého zástupce) a jednoho předsedy, kterého navrhují vedoucí představitelé jednotlivých zemí. Evropský parlament, který si občané volí v přímé volbě, pak musí jméno předsedy Komise schválit. V Radě EU pak má každý členský stát jednoho zástupce – většinou se jedná o ministra, jenž má ve své zemi na starosti oblast, kterou Rada zrovna projednává.

Evropský parlament nedisponuje přímým právem legislativní iniciativy, na rozdíl od ostatních národních parlamentů členských zemí EU.

Předně uveďme, že zde Damian Boeselager odpovídá na otázku, která se týkala práva předkládat legislativní návrhy v Evropské unii. V rámci našeho ověření jsme se proto zaměřili na situaci v evropském kontextu, ne např. na celosvětové srovnání.

Jediným orgánem EU, který má právo (.pdf, str. 1) podávat legislativní návrhy na unijní úrovni, je v současnosti Evropská komise. I když je Evropský parlament jedinou institucí EU, kterou přímo volí občané, nemá formální přímé právo legislativní iniciativy (.pdf, str. 1). Parlament má pouze právo iniciativy nepřímé, respektive může vyzvat k předložení daného zákona Evropskou komisi, která ale není povinna jednat.

V červnu tohoto roku poslanci Evropského parlamentu ve svém usnesení (.pdf) požadovali reformu legislativního procesu při příští revizi základních smluv EU právě s argumentem, že jsou zástupci jediného přímo voleného orgánu EU, a měli by tak mít právo navrhovat legislativu.

Podle studie, kterou si nechal vypracovat parlamentní Výbor pro ústavní záležitosti v roce 2020, mají všechny parlamenty zemí Evropské unie právo na národní úrovni předkládat legislativní návrhy (.pdf, str. 77). V rámci EU se nicméně liší podmínky a také oblasti, kterých se tato zákonodárná iniciativa může týkat. Právo parlamentů či dalších orgánů podávat návrhy je u většiny států dáno přímo v ústavě, jedinou výjimkou je v tomto případě Malta (.pdf, str. 75), jejíž ústava neuvádí, které orgány toto právo mají.

V České republice má právo legislativní iniciativy poslanec, skupina poslanců, Senát (jako celek), krajská zastupitelstva (včetně hl. m. Prahy) a samozřejmě vláda. Naopak například ve Francii má právo podávat návrhy zákonů pouze vláda nebo členové Parlamentu. 

Jedny z nejvolnějších pravidel legislativní iniciativy platí v Rakousku (.pdf, str. 83, 108). Právo legislativní iniciativy tam má vláda, minimálně 5 poslanců Národní rady nebo výbory Národní rady. Dále může návrh podat horní komora – Spolková rada, a to třetinou svých členů. V neposlední řadě může legislativní návrh podat i 100 tisíc občanů nebo jedna šestina oprávněných voličů ve třech spolkových zemích.

U žádného státu se nám nepodařilo dohledat, že by parlament neměl právo navrhovat zákony, a výrok z tohoto důvodu hodnotíme jako pravdivý.